土地制度作為根本的經(jīng)濟(jì)制度之一，是對(duì)深圳地區(qū)創(chuàng)新網(wǎng)絡(luò)有著根本性影響的要素之一。但由于它過(guò)于根本了，從而成為所有產(chǎn)業(yè)、企業(yè)共有的背景板，所以人們往往覺(jué)得可以忽視它。

此前，有給定的兩種土地所有制，即國(guó)有制和集體所有制。其中集體所有制，因其并無(wú)實(shí)質(zhì)的集體決定權(quán)，而流于空泛。不過(guò)在深圳特區(qū)，土地制度仍然影響重大，在給定的條件下，所能做的只是微調(diào)，而這些微調(diào)，生出了許多可能性。

一

或曰，過(guò)去40年中，深圳有三次“土改”。

第一次是1987年，變“無(wú)償”為“有償”，率先開(kāi)創(chuàng)了市場(chǎng)配置土地資源的先河。

1987年，深圳“第一錘”公開(kāi)拍賣我國(guó)第一塊國(guó)有土地使用權(quán)，實(shí)現(xiàn)國(guó)有土地所有權(quán)和使用權(quán)的分離，半恢復(fù)了土地的商品屬性，探索形成了以市場(chǎng)化手段配置土地資源的新制度，并直接推動(dòng)了1988年憲法的修訂，促進(jìn)了全國(guó)土地使用權(quán)市場(chǎng)的形成。

2001年，《深圳市土地交易市場(chǎng)管理規(guī)定》發(fā)布，標(biāo)志著深圳市土地交易有形市場(chǎng)誕生，市場(chǎng)體系進(jìn)一步完善。2005年，深圳市首次以掛牌方式成功出讓產(chǎn)業(yè)用地，市場(chǎng)化配置土地資源的范圍進(jìn)一步擴(kuò)大到產(chǎn)業(yè)用地領(lǐng)域，早于國(guó)家2007年“6·30大限”（工業(yè)用地一律招拍掛出讓）兩年。

第二次是1992年（原特區(qū)內(nèi)）、2004年（原特區(qū)外）實(shí)行“統(tǒng)征”“統(tǒng)轉(zhuǎn)”，率先實(shí)現(xiàn)了全域土地的國(guó)有化——在深圳市域內(nèi)名義上“消滅了”集體所有制土地。并于1993年，建立“五統(tǒng)一”的土地管理體制。

第三次是2012年，原國(guó)土資源部、廣東省政府聯(lián)合批復(fù)《深圳市土地管理制度改革總體方案》（2012—2020年），深圳市陸續(xù)出臺(tái)了《關(guān)于優(yōu)化空間資源配置促進(jìn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)的意見(jiàn)》、《深圳市人民政府關(guān)于完善國(guó)有土地供應(yīng)管理的若干意見(jiàn)》、《深圳市工業(yè)及其他產(chǎn)業(yè)用地供應(yīng)管理辦法》，全面系統(tǒng)地構(gòu)建以差異化土地供應(yīng)方式、保障產(chǎn)業(yè)發(fā)展空間、加快居住用地供應(yīng)、規(guī)范地價(jià)測(cè)算管理為支撐的土地資源優(yōu)化配置制度體系。

此外，2012年深圳市存量用地供應(yīng)首次超過(guò)新增用地供應(yīng)，以城市更新、土地整備、低效用地再開(kāi)發(fā)為主的存量土地二次開(kāi)發(fā)也已逐漸成為土地資源市場(chǎng)化配置的重要手段。（劉芳、伍靈晶《深圳市推進(jìn)土地要素市場(chǎng)化配置的實(shí)踐與思考》）。

關(guān)于第二次土改，我將在下一篇關(guān)于住房制度問(wèn)題的探討時(shí)述及，本篇暫不涉及。而第一次土改在于其根本性的突破意義，使得市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)得以在打破了原來(lái)僵硬的土地制度基礎(chǔ)上萌生。第三次土改雖然從土地制度上層面無(wú)法與前兩次相提并論，但對(duì)地區(qū)創(chuàng)新網(wǎng)絡(luò)的影響卻最大。

二

我在之前的文章里曾提出過(guò)，名義上的國(guó)有制土地，實(shí)際上控制在市縣政府手上，變成事實(shí)上的“地方政府土地所有制”。

中央政府只具有宏觀管理功能，確定土地制度、土地管理立法、出臺(tái)土地政策。中國(guó)的省級(jí)政府事實(shí)上是“中間政府”，它既不直接管理土地、人口等要素資源，也很少直接提供公共物品。市、縣區(qū)兩級(jí)地方政府才是國(guó)有土地的實(shí)際所有者，能直接發(fā)放土地使用證，并從發(fā)放中獲取收益。

土地是財(cái)富之母。由于城市化落后地區(qū)的土地價(jià)格較低，政府擁有土地所標(biāo)注的實(shí)際財(cái)富價(jià)值有限，所以只有城市政府才從土地中攫取了最大量的財(cái)富。

城市政府所掌握的土地，除了用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)（包括道路交通、市政設(shè)施、公園及自然生態(tài)——這些均是不直接產(chǎn)生收益的土地利用方式）的公共利益等外，主要用于兩種商業(yè)用途，一種是住宅用地，一種是工商業(yè)用地。

而中國(guó)的城市政府基本上是利用這兩種具對(duì)沖效應(yīng)的方式，來(lái)統(tǒng)籌利用土地獲得最大化收益。正如陶然等（2009年）的研究所指出的：地方政府以協(xié)議方式向制造業(yè)投資者低價(jià)出讓工業(yè)用地雖然有損其當(dāng)期財(cái)政收入，但能創(chuàng)造出穩(wěn)定的未來(lái)收入流，包括增值稅、制造業(yè)對(duì)服務(wù)業(yè)外溢帶來(lái)的營(yíng)業(yè)稅以及由此而抬高的商住用地出讓金；協(xié)議低價(jià)出讓工業(yè)用地與拍賣高價(jià)出讓商住用地給地方政府帶來(lái)的財(cái)政回報(bào)存在時(shí)間上的差異，這使得地方政府能夠根據(jù)本地財(cái)政狀況進(jìn)行權(quán)衡并在長(zhǎng)時(shí)段內(nèi)實(shí)現(xiàn)財(cái)政收益最大化。

所以城市政府一般都會(huì)盡可能壓低工業(yè)用地價(jià)格以吸引產(chǎn)業(yè)投資，而抬高住宅用地價(jià)格又獲取更多賣地收入。深圳政府顯然也是遵循這一模式的典型，從特區(qū)建設(shè)之初，政府就以極優(yōu)惠的低地價(jià)來(lái)招引工業(yè)項(xiàng)目，培育產(chǎn)業(yè)，甚至將大片用地直接劃撥給大型央企由其綜合性開(kāi)發(fā)，我前面系列文章中所提到的招商局蛇口、華僑城等均屬此類。

雖然2007年“6．30大限”后中央政府要求所有工業(yè)用地都必須招拍掛，但地方政府會(huì)有各種辦法來(lái)規(guī)避這一要求，比如設(shè)置參加招投標(biāo)的門檻（各種量身訂做的條件），甚至組織圍標(biāo)，以確保地塊以較低的價(jià)格落入目的企業(yè)之手。

關(guān)于此一問(wèn)題，我基本同意一種觀點(diǎn)：倘若按照完全市場(chǎng)化的要求，而將工業(yè)用地進(jìn)行招投標(biāo)，價(jià)高者得的話，以深圳為例，真正的工業(yè)企業(yè)將基本全部被逐出深圳，工業(yè)用地將皆落入地產(chǎn)商手中。因?yàn)檎嬲�一心一意做工業(yè)的企業(yè)，根本不會(huì)挖空心思去做住宅的開(kāi)發(fā)，而工業(yè)的利潤(rùn)率一般都十分低，根本無(wú)法承受深圳必然高企的地價(jià)。因此政府必須以極低的地價(jià)將產(chǎn)業(yè)用地給到那些真正的工業(yè)企業(yè)，從而保住整個(gè)產(chǎn)業(yè)鏈。

某種意義上深圳是采取此種對(duì)沖模式最為成功的中國(guó)城市。在1980－2000年代，深圳以充足的工業(yè)用地供應(yīng)，確保了深圳工業(yè)的爆發(fā)式增長(zhǎng)，多年里成為全國(guó)最大的工業(yè)中心之一。由于產(chǎn)業(yè)極其發(fā)達(dá)，在企業(yè)發(fā)展壯大之后，地方政府收獲了可觀的稅收，因此而成為全國(guó)最不依賴“土地財(cái)政”的大城市，在2019年之前的長(zhǎng)期時(shí)間里，深圳賣地收入只占到地方一般預(yù)算收入的不到20％，甚至低于10％。同時(shí)又由于一定程度的“房地產(chǎn)抑制”政策，減少住宅用地的供給（供給水平在一二線城市中經(jīng)常是最低的），從而使得房地產(chǎn)業(yè)長(zhǎng)期存在著“土地饑渴”，拍賣地價(jià)經(jīng)常居全國(guó)最高之列。當(dāng)然，這也是深圳高房?jī)r(jià)的主要原因之一。

這就是為什么深圳一直強(qiáng)調(diào)要確保工業(yè)用地的規(guī)�！�—其實(shí)國(guó)內(nèi)大多數(shù)城市也都這樣做。

在頭30年里，隨著深圳的急速工業(yè)化進(jìn)程，深圳的工業(yè)用地曾經(jīng)有一個(gè)快速擴(kuò)張的過(guò)程。1994年，深圳特區(qū)內(nèi)工業(yè)用地達(dá)到82．3平方公里，2003年為151．88平方公里。2005年，深圳市工業(yè)用地為254．75平方公里，占建設(shè)用地比例36．21％，兩年時(shí)間暴增100平方公里，估計(jì)應(yīng)該是由于2004年的特區(qū)外城市化轉(zhuǎn)地，原來(lái)未統(tǒng)計(jì)入工業(yè)用地口徑的原住民工業(yè)區(qū)納入統(tǒng)計(jì)，或者是正義將新征入庫(kù)的土地大部分劃入工業(yè)用地之故。2015年，深圳工業(yè)用地達(dá)到峰值的316平方公里，但這個(gè)統(tǒng)計(jì)口徑究竟怎樣，則不太清晰。

不斷有房地產(chǎn)業(yè)者及其代言人攻擊深圳的工業(yè)用地規(guī)模，指在深圳的總用地面積中，工業(yè)用地占比將近30％，過(guò)高，“從長(zhǎng)期看，將當(dāng)前30％的工業(yè)用地紅線降至20％”。我則在《深圳房地產(chǎn)第三方批判》一組文章中激烈批評(píng)了這一觀點(diǎn)。深圳的工業(yè)超過(guò)85％是高科技制造業(yè)，保工業(yè)用地就是保深圳的高科技制造業(yè)。

而事實(shí)上，2009年開(kāi)始全面推動(dòng)城市更新以啞，深圳的工業(yè)用地已經(jīng)在不斷銳減之中。2015年的峰值固然可疑，即便這個(gè)峰值，到2017年工業(yè)用地降為273．14平方公里。到2021年，據(jù)我的估計(jì)，真實(shí)的工業(yè)用地，應(yīng)該已經(jīng)只有200平方公里左右，已經(jīng)如某些人所愿，降到20％了！
其實(shí)政府顯然并不愿意降低工業(yè)用地占比，同樣是出于對(duì)產(chǎn)業(yè)空心化的擔(dān)心。但他們似乎找不到特別好的辦法抑制這一趨勢(shì)。

2016年3月，深圳市政府出臺(tái)《關(guān)于支持企業(yè)提升競(jìng)爭(zhēng)力的若干措施》，提出，“加強(qiáng)產(chǎn)業(yè)用地統(tǒng)籌管理。研究劃定產(chǎn)業(yè)區(qū)塊控制線，穩(wěn)定工業(yè)用地總規(guī)模，先期將制造業(yè)基礎(chǔ)好、集中連片、符合城市規(guī)劃的產(chǎn)業(yè)園區(qū)劃入線內(nèi)管理，確保中長(zhǎng)期內(nèi)全市工業(yè)用地總規(guī)模不低于270平方公里，占城市建設(shè)用地比重不低于30％。對(duì)產(chǎn)業(yè)區(qū)塊控制線探索實(shí)施閉環(huán)管理，嚴(yán)格控制線內(nèi)產(chǎn)業(yè)用地改變用途，企業(yè)有破產(chǎn)、清算、自愿或者強(qiáng)制遷出等情形的，由政府部門按照協(xié)議約定或者依法收回土地使用權(quán)，征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)按收回時(shí)征收補(bǔ)償規(guī)定執(zhí)行”。

2018年8月，深圳市政府正式印發(fā)《深圳市工業(yè)區(qū)塊線管理辦法》。該文件將工業(yè)區(qū)塊線劃分為一級(jí)工業(yè)區(qū)塊線和二級(jí)工業(yè)區(qū)塊線。一級(jí)線是保障深圳工業(yè)能夠長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展而確定的用地底線，占整個(gè)區(qū)塊線的90％。其主要?jiǎng)澐忠罁?jù)是現(xiàn)狀工業(yè)基礎(chǔ)較好、集中成片、符合城市規(guī)劃要求的用地。二級(jí)線是為穩(wěn)定城市一定時(shí)期工業(yè)用地總規(guī)模、未來(lái)逐步引導(dǎo)轉(zhuǎn)型的工業(yè)用地過(guò)渡線。

劃定“工業(yè)區(qū)塊錢”，當(dāng)然是土地制度的一個(gè)重大調(diào)整。表明了深圳避免產(chǎn)業(yè)空心化的堅(jiān)定政治意志。

但正如我之前所說(shuō)，這個(gè)已劃定的270平方公里工業(yè)區(qū)塊線內(nèi)，并非現(xiàn)狀全都是工業(yè)用地。事實(shí)上文件要求“各區(qū)區(qū)塊線內(nèi)的工業(yè)用地的面積不得低于轄區(qū)區(qū)塊線總用地面積的60％。單個(gè)區(qū)塊線內(nèi)的工業(yè)用地面積，原則上不低于該區(qū)塊總用地面積的60％�！�，你可以想象，這個(gè)規(guī)定一定會(huì)被利益集團(tuán)“用到盡”，270平方公里工業(yè)區(qū)塊線內(nèi)，最多只能保住162平方公里工業(yè)用地；而沒(méi)有劃入工業(yè)區(qū)塊線的現(xiàn)狀工業(yè)用地，將成為地產(chǎn)商所謂“工改商、工改居”血盆大口內(nèi)的大塊朵頤。深圳最終能否保住200平方公里的工業(yè)用地，相當(dāng)令人懷疑。

而事實(shí)上，2021年以來(lái)，深圳政府同時(shí)在大幅度批出住宅用地。據(jù)深圳市發(fā)布的2022年度供地計(jì)劃，全年全市建設(shè)用地供應(yīng)1200公頃，其中居住用地365公頃，占比30．4％。而2020、2021年的住宅用地供應(yīng)則分別為分150公頃、292．3公頃，連創(chuàng)新高，并且連續(xù)3年占比超過(guò)30％。而根據(jù)深圳市發(fā)布的居住用地供應(yīng)三年滾動(dòng)計(jì)劃，計(jì)劃2022—2024年度全市供應(yīng)居住用地1103公頃，年平均供應(yīng)居住用地367．7公頃。如此激進(jìn)的住宅用地供應(yīng)，深圳城史上罕見(jiàn)。

三

所謂深圳的第三次“土改”，其實(shí)是2003－2005年之后一系列反思的結(jié)果，只不過(guò)落實(shí)為制度調(diào)整已經(jīng)是2012年了。

這種反思包括諸如：對(duì)深圳“四個(gè)難以為繼”的認(rèn)知；對(duì)過(guò)去近10年發(fā)展高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)成績(jī)的欣喜以及對(duì)未來(lái)產(chǎn)業(yè)方向的確信；對(duì)特區(qū)一體化和關(guān)外城市化的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)；對(duì)此種經(jīng)濟(jì)及產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型所需要的土地制度調(diào)整的思考。

“四個(gè)難以為繼”使深圳明白，新增的建設(shè)用地已近于枯竭，因此只能從城市更新中尋找新的發(fā)展空間。2005年有關(guān)部門進(jìn)行了一次徹底的土地清查，認(rèn)為深圳市未來(lái)可能涉及更新改造的工業(yè)用地有226．5平方公里，其中大部分更新用地分布在原特區(qū)外，以寶安龍崗為主。其中，涉及功能置換或升級(jí)改造的工業(yè)用地規(guī)模為192．8平方公里；涉及用地清退的工業(yè)用地規(guī)模為33．7平方公里。

2007年發(fā)布了《深圳市人民政府關(guān)于工業(yè)區(qū)升級(jí)改造的若干意見(jiàn)》，依據(jù)該意見(jiàn)，深圳政府在2008年推進(jìn)了總用地規(guī)模為88公頃的11個(gè)工業(yè)區(qū)升級(jí)改造試點(diǎn)項(xiàng)目。

在試點(diǎn)的基礎(chǔ)上，2009年12月，深圳市政府通過(guò)了《深圳市城市更新辦法》。該辦法將城市更新項(xiàng)目分為綜合整治類、功能改變類、拆除重建類三大類，各自給出其定義和規(guī)則。按照當(dāng)時(shí)政府的規(guī)劃，全市需要進(jìn)行城市更新的總用地面積約200平方公里，以城中村（舊村）和舊工業(yè)區(qū)為主。到2020年，深圳市將爭(zhēng)取完成176平方公里的城市更新，其中拆除重建的在30％以下。

市場(chǎng)上最為關(guān)切的其實(shí)只是“拆除重建”這一類。

關(guān)于拆除重建類的地價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，《辦法》作出了明確規(guī)定，拆除重建類城市更新項(xiàng)目中城中村部分建筑容積率在2．5及以下部分，不再補(bǔ)繳地價(jià)；建筑容積率在2．5至4．5之間的部分，按照公告基準(zhǔn)地價(jià)標(biāo)準(zhǔn)的20％補(bǔ)繳地價(jià)；建筑容積率超過(guò)4．5的部分，按照公告基準(zhǔn)地價(jià)標(biāo)準(zhǔn)補(bǔ)繳地價(jià)。

同時(shí)提出了減免地價(jià)的優(yōu)惠政策：拆除重建類的工業(yè)區(qū)升級(jí)改造項(xiàng)目升級(jí)改造為工業(yè)用途或者市政府鼓勵(lì)發(fā)展產(chǎn)業(yè)的，合法建筑面積不用補(bǔ)繳地價(jià)，多出的按標(biāo)準(zhǔn)地價(jià)的50％繳納。政府籍此表達(dá)了鼓勵(lì)工改工的政策方向。

但是實(shí)際操作是：2011－2014年，工改商和工改居項(xiàng)目在城市更新中占比接近60％。因?yàn)榻槿氤鞘懈�新運(yùn)動(dòng)最為熱情的是房地產(chǎn)商，而不是工業(yè)企業(yè)，而他們對(duì)工改工沒(méi)有多大興趣，他們最感興趣的是工改居，其次是一定比例的工改商。發(fā)現(xiàn)這個(gè)問(wèn)題之后，市政府對(duì)產(chǎn)業(yè)空心化的擔(dān)憂加劇，加強(qiáng)了工改商、工改居類項(xiàng)目的限制，工改工項(xiàng)目因此相應(yīng)提升。

城市更新的實(shí)踐導(dǎo)致了所謂2012年第三次土改。2012年5月，醞釀了兩年之久的《深圳市土地管理制度改革總體方案》正式公布。根據(jù)總體方案，改革工作分為近期（2011－2014年）和中遠(yuǎn)期（2012－2020年）兩個(gè)階段，確定了八大改革重點(diǎn)和二十個(gè)改革事項(xiàng)，在土地分類確權(quán)、土地資本化、土地二次開(kāi)發(fā)利用、土地有償使用、土地到期后續(xù)期相關(guān)權(quán)益等多個(gè)方面嘗試創(chuàng)新突破，探索高度城市化地區(qū)土地利用管理新模式。

“第三次土改”其實(shí)重在解決兩個(gè)土地一級(jí)市場(chǎng)玩家（政府和農(nóng)民集體）之間的矛盾（然而卻又沒(méi)有接受周其仁建議的將所謂“小產(chǎn)權(quán)房”全部合法化的建議——雖然那才是根本的解決之道）。但它的副產(chǎn)品是2015－2016年的深圳房?jī)r(jià)新一輪上漲，次生災(zāi)害則是導(dǎo)致深圳工業(yè)用地的迅速被蠶食，從而進(jìn)一步推動(dòng)了深圳的產(chǎn)業(yè)空心化，這對(duì)深圳的高科技產(chǎn)業(yè)體系造成了一定的影響。

四

2009年之后的十年，深圳第三次土改，是否解決了所謂兩個(gè)一級(jí)市場(chǎng)玩家之間的矛盾，現(xiàn)在看來(lái)恐怕遠(yuǎn)未能夠。

但它對(duì)深圳科技創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)的影響卻是始料未及的。

這個(gè)十年周期剛好疊加了，深圳產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)的周期。如果說(shuō)1990年代深圳科技產(chǎn)業(yè)是彩電消費(fèi)繁榮周期、2000年代是電腦消費(fèi)繁榮周期的話，2010年代可以說(shuō)是智能手機(jī)消費(fèi)繁榮周期。蘋(píng)果產(chǎn)業(yè)鏈、華為產(chǎn)業(yè)鏈、O／V產(chǎn)業(yè)鏈、三星電子產(chǎn)業(yè)鏈在深莞惠地區(qū)的交叉集聚，是這一地區(qū)這10年經(jīng)濟(jì)繁榮的根基。這個(gè)ICT產(chǎn)業(yè)鏈網(wǎng)在高速增長(zhǎng)之時(shí)，對(duì)深圳北部地區(qū)的科技制造業(yè)用地需求，剛好疊加了深圳的十年城市更新周期，因此其用地需求大都沒(méi)有得到滿足，這導(dǎo)致了該產(chǎn)業(yè)鏈大部分新增工業(yè)投資大都流散到了其它地區(qū)。

如果說(shuō)城市更新的必要性在于，2000年代深圳的第二次產(chǎn)業(yè)升級(jí)，導(dǎo)致深圳的傳統(tǒng)輕工制造業(yè)幾乎全部遷出深圳，而原深圳特區(qū)外以原住民所建工業(yè)區(qū)為主的空間設(shè)施，大都是配合著傳統(tǒng)制造業(yè)的需求，因而其基本不符合高科技制造業(yè)的需求，更不符合大工業(yè)的需求。對(duì)之加以“更新”改造是必需的。問(wèn)題是，這個(gè)城市更新運(yùn)動(dòng)幾乎是必然性地帶來(lái)了深圳第二波也是史上最驚人的房?jī)r(jià)上漲波動(dòng)，導(dǎo)致城市更新后的空間設(shè)施成本急劇抬升，同樣滿足不了智能手機(jī)制造產(chǎn)業(yè)鏈的需求。他們只好擴(kuò)散到其它能夠滿足它們需求的地方——而恰恰國(guó)內(nèi)這樣的地方多得是，更不要說(shuō)還有越南、印度。

當(dāng)然，更巧的是，這十年剛好還疊加了產(chǎn)業(yè)調(diào)整期。深圳又在此期間實(shí)施了所謂“強(qiáng)區(qū)擴(kuò)權(quán)”的改革（2016年推行“強(qiáng)區(qū)放權(quán)”，將城市更新的審批權(quán)下放到區(qū)級(jí)政府），想要通過(guò)對(duì)或許具有感知能力的基層賦權(quán)而提高感知能力，然而這是一種相當(dāng)然的判斷，街道和社區(qū)未必較區(qū)政府對(duì)產(chǎn)業(yè)界需求更具感知能力，區(qū)級(jí)政府未必較市級(jí)政府更具感知能力，然而公務(wù)員的質(zhì)素（宏觀與中觀判斷力）與責(zé)任心卻必然是從上到下逐級(jí)降低的。

深圳對(duì)未來(lái)產(chǎn)業(yè)升級(jí)方向的判斷出了問(wèn)題。這個(gè)判斷從戰(zhàn)略上似乎是成立的：即第四次工業(yè)革命的到來(lái)，IT制造業(yè)和其它未來(lái)產(chǎn)業(yè)，軟硬件之間的界線已經(jīng)消失，科技制造業(yè)的型態(tài)將發(fā)生根本變化，研發(fā)和小規(guī)模柔性生產(chǎn)將成為重要方向。但這個(gè)只是全球性的宏觀判斷，當(dāng)它落實(shí)到全球價(jià)值鏈的每個(gè)環(huán)節(jié)時(shí)，由于每個(gè)地區(qū)在價(jià)值鏈中扮演的角色不同，因此所呈現(xiàn)在產(chǎn)業(yè)現(xiàn)實(shí)中的狀態(tài)也就不同。上述判斷對(duì)于美國(guó)、歐洲、日本來(lái)說(shuō)是完全成立的，對(duì)于深圳卻未必完全成立，不能假設(shè)深圳在價(jià)值鏈中的角色已經(jīng)等同于美歐日，完全進(jìn)入到了所謂知識(shí)經(jīng)濟(jì)階段�？梢哉f(shuō)華為讓深圳產(chǎn)生了錯(cuò)覺(jué)，華為成長(zhǎng)為鏈主，不代表整個(gè)深圳的產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)不再是以科技制造為主，整體上仍處于全球價(jià)值鏈的制造環(huán)節(jié)。

可能是這樣一種想當(dāng)然的誤判，導(dǎo)致了深圳的空間政策出現(xiàn)了致命性的問(wèn)題：即所謂“新型產(chǎn)業(yè)用地”的提出。

2013年1月深圳市政府發(fā)布國(guó)土資源部特批的一號(hào)文件，《關(guān)于優(yōu)化空間資源配置促進(jìn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)的意見(jiàn)》及其六個(gè)配套文件（業(yè)內(nèi)稱“1＋6”文件）。2014年1月1日，在“1＋6”的基礎(chǔ)上，深圳正式發(fā)布實(shí)施《深圳市城市規(guī)劃與標(biāo)準(zhǔn)與準(zhǔn)則》（2013版），首次在傳統(tǒng)土地類別中新增“新型產(chǎn)業(yè)用地（M0）”門類。根據(jù)定義，新型產(chǎn)業(yè)用地（M0）屬工業(yè)用地中的新型產(chǎn)業(yè)用地，其范圍融合研發(fā)、創(chuàng)意、設(shè)計(jì)、中試、無(wú)污染生產(chǎn)等創(chuàng)新型產(chǎn)業(yè)功能以及相關(guān)配套服務(wù)活動(dòng)的用地；新型產(chǎn)業(yè)用地地上建筑物主導(dǎo)用途為廠房（無(wú)污染生產(chǎn)）、研發(fā)用房，其他用途包括商業(yè)、宿舍、可附設(shè)的市政設(shè)施、可附設(shè)的交通設(shè)施以及其他配套輔助設(shè)施。

據(jù)說(shuō)，新型產(chǎn)業(yè)用地（M0）概念的誕生，打破了過(guò)往國(guó)家規(guī)范類的工業(yè)用地性質(zhì)以及廠房的概念，不僅開(kāi)創(chuàng)了工業(yè)用地向市場(chǎng)化方向發(fā)展的先河，同時(shí)也催生了深圳“工改”市場(chǎng)的繁榮。

于是乎從2014年開(kāi)始，深圳城市更新的類型，從之前的“工改商”、“工改居”為主體，逐步轉(zhuǎn)變?yōu)椤肮じ腗0”占主體。到2018年，據(jù)說(shuō)深圳市已共有新型產(chǎn)業(yè)用地12．96km2。到2019年底，各類更新規(guī)劃共拆除面積3501．9hm2；其中工業(yè)區(qū)拆除規(guī)模為1762．5hm2，占比超過(guò)50％，按照工業(yè)區(qū)平均1．0的容積率估算，拆除的廠房規(guī)模約為1762．5萬(wàn)m2，然而，更新后的空間功能以住宅、商業(yè)、辦公、新型產(chǎn)業(yè)用房和商務(wù)公寓為主，普通工業(yè)廠房建筑面積僅為233．5萬(wàn)m2。

問(wèn)題在于，由于工業(yè)區(qū)改造并沒(méi)有把原來(lái)的住宅開(kāi)發(fā)商限制在外，它們紛紛涌入這個(gè)新的機(jī)會(huì)市場(chǎng)，打著轉(zhuǎn)型為“產(chǎn)業(yè)園區(qū)經(jīng)營(yíng)商”的旗號(hào)，但它們大都并不具有真正的產(chǎn)業(yè)運(yùn)營(yíng)能力，而仍然是住宅開(kāi)發(fā)商的思維。但問(wèn)題是他們具有強(qiáng)大的資本實(shí)力，讓有關(guān)部門不忍排斥——他們十分擔(dān)心排斥了地產(chǎn)商，就沒(méi)有資本愿意進(jìn)來(lái)玩城市更新了。

在他們的運(yùn)作之下，在老舊工業(yè)區(qū)的城市更新改造中，大量的M1用地類型被改為M0，而M0空間形態(tài)往往就體現(xiàn)為寫(xiě)字樓和商業(yè)設(shè)施。地產(chǎn)商拿到相關(guān)原工業(yè)用地地塊（比如通過(guò)收購(gòu)已經(jīng)退出市場(chǎng)的原工業(yè)企業(yè)的方式），優(yōu)先建設(shè)其中的所謂占總面積30％的“配套公寓”，并向社會(huì)銷售。地產(chǎn)商往往通過(guò)這30％已經(jīng)賺得盆滿缽滿，根本不在乎其它產(chǎn)業(yè)空間能否招來(lái)真正的產(chǎn)業(yè)，然后坐等未來(lái)“工改商”或“工改居”的機(jī)會(huì)。

如此的M0產(chǎn)業(yè)空間，根本不匹配深圳ICT產(chǎn)業(yè)鏈特別是智能手機(jī)產(chǎn)業(yè)鏈在2012－2020年急劇擴(kuò)張期的真實(shí)需求；而城市更新后導(dǎo)致的原關(guān)外地區(qū)的房?jī)r(jià)上漲，又進(jìn)一步提升了這些企業(yè)員工的生活成本壓力，最終的結(jié)果當(dāng)然是遷出深圳或?qū)⑿略龅漠a(chǎn)能放在深圳之外地區(qū)。

2019年寶安區(qū)最先發(fā)現(xiàn)這一問(wèn)題并對(duì)之加以修正。當(dāng)年7月，寶安區(qū)出臺(tái)規(guī)定，其城市更新（其中50％是工業(yè)區(qū)改造）的方向，工業(yè)方向更新占50％，居住方向更新占35％，商業(yè)方向更新占15％；位于工業(yè)區(qū)塊線范圍內(nèi)的“工改工”類城市更新項(xiàng)目，原則上改造方向以M1為主，對(duì)用地規(guī)模超過(guò)5公頃的項(xiàng)目，可規(guī)劃占地不超過(guò)20％的項(xiàng)目開(kāi)發(fā)建設(shè)用地為M0功能；控制工改M0的總體規(guī)模不超過(guò)100萬(wàn)平米，并對(duì)工改M0項(xiàng)目提出嚴(yán)格的篩選標(biāo)準(zhǔn)。

之后各區(qū)逐漸跟進(jìn)。2022年在推出“20＋8”產(chǎn)業(yè)政策之后，深圳市收緊政策，對(duì)“工改M0”實(shí)行嚴(yán)格控制：新增新批準(zhǔn)“工改M0”計(jì)劃規(guī)模原則上不超過(guò)各區(qū)M0總指標(biāo)的30％；申報(bào)“工改M0”重建更新計(jì)劃需同時(shí)滿足“空間引導(dǎo)和指標(biāo)管理要求”。

而其中空間引導(dǎo)強(qiáng)制要求，需滿足以下條件之一：（1）用地法定圖則規(guī)劃主導(dǎo)功能為M0；（2）用地位于更新規(guī)劃確定的“工改M0”引導(dǎo)區(qū)范圍內(nèi)；（3）用地位于已建成或近期規(guī)劃建設(shè)的軌道站點(diǎn)500米范圍內(nèi)。指標(biāo)管理則為：全市“工改M0”類拆除重建更新計(jì)劃用地規(guī)模按≤400公頃調(diào)控；各區(qū)確需突破“工改M0”指標(biāo)上限的，報(bào)市政府審批，統(tǒng)籌規(guī)�！�30公頃。

希望亡羊補(bǔ)牢猶未為晚。

五

客觀地說(shuō)，“工改M0”的初衷和指導(dǎo)思想都沒(méi)有問(wèn)題，只是操作中出了大問(wèn)題。而問(wèn)題的根源可能是，是從城市產(chǎn)業(yè)空間的角度出發(fā)，而不是從產(chǎn)業(yè)和企業(yè)的實(shí)際需求出發(fā)，或者說(shuō)，是“規(guī)土思維”，而不是“工信思維”，而不是將這兩種思維相結(jié)合。

或者說(shuō)，是過(guò)于善良地相信了許多住宅開(kāi)發(fā)商宣稱要轉(zhuǎn)型為“產(chǎn)業(yè)園區(qū)運(yùn)營(yíng)商”的意愿和能力。

另一個(gè)從產(chǎn)業(yè)空間角度而不是從產(chǎn)業(yè)和企業(yè)實(shí)際需求角度出發(fā)的例子，可能是“工業(yè)上樓”。

按照有關(guān)解釋，“工業(yè)上樓”主要是指讓企業(yè)在高層樓房中進(jìn)行工業(yè)生產(chǎn)的新型產(chǎn)業(yè)空間模式，在不改變工業(yè)用地性質(zhì)的前提下，提升樓宇的容積率，建設(shè)高度超過(guò)24米，或者樓宇樓層數(shù)達(dá)到6層及以上的工業(yè)廠房，重點(diǎn)吸引以新一代信息技術(shù)為核心的高端制造業(yè)，具有“精密小輕”、高環(huán)保、低能耗的特點(diǎn)。

2022年7月，深圳市政府印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步促進(jìn)深圳工業(yè)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)增長(zhǎng)提質(zhì)量的若干措施》，當(dāng)中就提出研究推動(dòng)“工業(yè)上樓”新模式。當(dāng)然它也不是多么新的模式，深圳各區(qū)從2012年起都已有一些探索，國(guó)內(nèi)其它地區(qū)也多有嘗試。

但是工業(yè)上樓的適用性其實(shí)相當(dāng)有限。因?yàn)閺墓�業(yè)廠房對(duì)樓層荷載往往有特定要求，另外從物流運(yùn)輸?shù)慕嵌龋�工業(yè)上樓既增加不便性，也增加物流成本。它適用于那些“精密小輕”的產(chǎn)業(yè)，但并非科技研發(fā)就一定是“精密小輕”的。

不過(guò)這一輪深圳土改中，還是有一些適應(yīng)產(chǎn)業(yè)和企業(yè)需求的亮點(diǎn)。比如“二三產(chǎn)混合用地”改革。

2021年，國(guó)家自然資源部審查同意深圳關(guān)于《推進(jìn)二三產(chǎn)業(yè)混合用地改革實(shí)施方案》。深圳市規(guī)劃和自然資源局正在全市范圍內(nèi)選取其他合適地塊，作為新的試點(diǎn)案例深入推進(jìn)。

位于大鏟灣的騰訊“互聯(lián)網(wǎng)＋”未來(lái)科技城項(xiàng)目，則是深圳在實(shí)現(xiàn)單一宗地混合利用的基礎(chǔ)上，探索片區(qū)尺度下二三產(chǎn)業(yè)的綜合開(kāi)發(fā)和混合利用的典型案例，片區(qū)內(nèi)均衡配置了產(chǎn)業(yè)、商業(yè)、宿舍、酒店、會(huì)議中心以及相關(guān)配套服務(wù)設(shè)施，將研發(fā)生產(chǎn)功能與城市生活服務(wù)功能協(xié)同發(fā)展，提升了片區(qū)土地利用綜合效益，構(gòu)建了配置更精準(zhǔn)、調(diào)節(jié)更靈活的空間資源配置機(jī)制，更好滿足了產(chǎn)城融合發(fā)展需求。

深圳很多大的科技企業(yè)其實(shí)都有這樣的需求。從規(guī)劃部門來(lái)說(shuō)，似乎是一項(xiàng)重大改革，但不過(guò)是因?yàn)檫^(guò)去的土地管理太過(guò)僵化而已。回顧一下1980年代的蛇口工業(yè)區(qū)、南油工業(yè)區(qū)、華僑城園區(qū)，難道不是二三產(chǎn)混合用地的典型？華為坂田基地，是否早就實(shí)現(xiàn)了二三產(chǎn)混合用地？現(xiàn)在的騰訊“企鵝島”，從土地管理角度來(lái)說(shuō)，是不是很像當(dāng)年的蛇口工業(yè)區(qū)？

所以問(wèn)題的關(guān)鍵，不是要整天搞一些條條框框，而是要從實(shí)際出發(fā)，從產(chǎn)業(yè)的實(shí)際需求出發(fā)。

       原文標(biāo)題 : 金心異解開(kāi)“深圳創(chuàng)新密碼”56：土地制度及產(chǎn)業(yè)空間政策