2020年，美國政府與國防部各級機構(gòu)通過發(fā)布一系列采辦政策文件與指南不斷強化國防與裝備經(jīng)濟性要求，突出采辦項目成本評估工作的重要性。美國防部相繼發(fā)布了2019財年國防采辦項目績效評估年度報告和成本評估年度報告，全面反映美軍國防采辦效益和成本評估活動情況。美國國會預(yù)算局分析了美國防部在“未來年度國防計劃”期間的基礎(chǔ)國防預(yù)算，預(yù)測了至2035財年國防計劃下的基礎(chǔ)國防預(yù)算。本綜述重點以美國為主，包括其采辦政策文件與指南、2019年采辦項目進展情況、未來國防預(yù)算等內(nèi)容，同時簡單分析了英國、俄羅斯、日本等其他主要國家的2021年國防預(yù)算情況。

一、美國防部發(fā)布一系列采辦政策文件與指南，強化采辦項目成本評估工作

2020年，美國防部對國防采辦政策進行重大變革，相繼發(fā)布了5000．73指示《成本分析指南與程序》、5108．84指令《成本評估與計劃鑒定局局長》等一系列新版采辦政策文件以及國防部成本估算、使用與保障成本估算等操作指南，進一步強化了采辦項目成本評估要求與程序（見表1）。

表1  2020年美發(fā)布的成本評估業(yè)務(wù)相關(guān)采辦政策文件

1、新版5000．02指示將采辦項目成本評估作為10個業(yè)務(wù)領(lǐng)域之一

1月，美國防部發(fā)布新版5000．02指示《適應(yīng)性采辦框架的運行》和5000．02T指示《國防采辦系統(tǒng)的運行》，提出支持采辦程序的10個業(yè)務(wù)領(lǐng)域，其中之一是成本評估業(yè)務(wù)。指示中明確要求在采辦項目過程決策點和全壽命周期各階段均需進行成本估算與報告。12月，美國防部發(fā)布更新后的5000．02T指示《國防采辦系統(tǒng)的運行》，指出“附件10：成本估算與報告”已經(jīng)被新版5000．73指示《成本分析指南與程序》代替，并要求國防部部局在采辦項目全壽命周期各階段進行技術(shù)可行性、成本、進度和經(jīng)濟可承受性的綜合權(quán)衡分析，采辦策略應(yīng)明確記錄可持續(xù)性以及使用與保障的成本風(fēng)險管理，以及降低風(fēng)險的成本，從而在全壽命周期中提供成本透明性和可追溯性。

2、新版5000．73指示強化采辦項目全壽命成本管理

3月，美國防部發(fā)布新版5000．73指示《成本分析指南與程序》，針對采辦成本分析管理體系、成本分析內(nèi)容、成本估算的風(fēng)險管理要求以及成本數(shù)據(jù)管理工具進行明確規(guī)定，體現(xiàn)了各級專業(yè)化機構(gòu)是成本分析的組織基礎(chǔ)、操作性強的法規(guī)文件是成本分析的制度保障、現(xiàn)代化工具是提高成本分析效率的重要手段等特點，核心內(nèi)容如下：

（1）明確了采辦成本分析的分類管理體系

5000．73指示明確了國防部、軍種、項目管理機構(gòu)等相關(guān)部門在采辦成本分析工作中的職責(zé)與工作關(guān)系。一是明確了國防部成本評估與計劃鑒定局的主要職責(zé)，包括：制定全壽命周期成本分析政策、程序與指南；與國防部副部長（主計長）辦公室共同管理國防預(yù)算編制；對重大國防采辦項目進行獨立成本估算，接收并審查各軍種的成本分析報告；為各軍種的成本分析工作提供指導(dǎo)并實施監(jiān)督；領(lǐng)導(dǎo)國防部成本團隊的發(fā)展。二是明確了各軍種成本分析機構(gòu)在采辦項目成本分析中的主要職責(zé)，包括5000．73指示規(guī)定的各類國防采辦項目中由各軍種負責(zé)的相關(guān)成本分析工作，如對重大國防采辦項目進行獨立成本估算。三是明確了項目管理機構(gòu)的職責(zé)，主要是在采辦各階段和里程碑決策點前開展成本分析工作，并建立成本分析報告制度，將成本分析的相關(guān)成果向軍種成本分析機構(gòu)（一般國防采辦項目）或者向國防部成本評估與計劃鑒定局（重大國防采辦項目）報告，并對國防采辦項目全壽命經(jīng)費使用負責(zé)。

（2）細化了各類采辦項目的成本分析內(nèi)容

5000．73指示明確了重大能力采辦、中間層采辦、軟件采辦、國防業(yè)務(wù)系統(tǒng)和服務(wù)采辦等采辦項目成本分析的主要內(nèi)容與程序。

①進一步規(guī)范了重大能力采辦項目的成本分析要求

一是獨立成本估算。在里程碑決策點審查以及研制建議征求書發(fā)布決策、大批量生產(chǎn)決策、“納恩－邁克柯迪法案”嚴(yán)重超支審查前，成本評估與計劃鑒定局負責(zé)對所有的重大國防采辦項目及其主要子系統(tǒng)進行獨立成本估算或批準(zhǔn)軍種成本機構(gòu)開展獨立成本估算，流程如下圖所示。

圖1  成本評估與計劃鑒定局重大能力采辦的獨立成本估算流程（中國航空工業(yè)發(fā)展研究中心，作者制圖）

二是多年采購合同成本分析。在國防部提交立法機關(guān)要求訂立一份多年采購合同請求之前，成本評估與計劃鑒定局要進行該項目的初步成本分析，以確定在基線年度采購合同上使用多年采購合同的預(yù)計成本節(jié)省金額。在有關(guān)部門簽訂多年采購合同前30天內(nèi)，進行項目最終成本分析，流程如下圖所示。

圖2  多年采購成本評估流程（中國航空工業(yè)發(fā)展研究中心，作者制圖）

三是初始作戰(zhàn)能力形成后的使用與保障成本分析。在初始作戰(zhàn)能力決策點之后，國防部部局應(yīng)繼續(xù)跟蹤使用與保障成本，并在重大國防采辦項目或主要系統(tǒng)的全壽命周期中每年更新使用與保障成本估算，將使用與保障成本分析與預(yù)期成本進行比較。

②進一步明確了其他各類采辦項目的成本分析要求

一是中間層采辦項目的成本分析。成本評估與計劃鑒定局負責(zé)對超過I類采辦項目閾值的中間層采辦快速原型樣機項目和超過I類或II類采辦項目閾值的中間層采辦快速部署項目進行全壽命周期成本估算。成本評估與計劃鑒定局可在其權(quán)限范圍內(nèi)，將進行成本估算的權(quán)力委托給軍種成本機構(gòu)。對于沒有超過I類采辦項目閾值的快速原型樣機項目，必須由相應(yīng)的軍種成本機構(gòu)按照制度流程來開展。流程如下圖所示。

圖3  中間層采辦項目全壽命周期成本估算評估流程（中國航空工業(yè)發(fā)展研究中心，作者制圖）

備注：I類采辦項目是指由國防采辦執(zhí)行官估算的研究、開發(fā)、試驗與鑒定總成本超過5．25億美元（2020財年不變美元），或采購總成本超過30．65億美元（2020財年不變美元），或由里程碑決策當(dāng)局指定的重大國防采辦項目。II類采辦項目是指未達到I類采辦項目標(biāo)準(zhǔn)，但由國防部部局估算的研究、開發(fā)、試驗與鑒定總成本超過2億美元（2020財年不變美元），或采購總成本超過9．2億美元（2020財年不變美元），或由里程碑決策當(dāng)局指定的重大系統(tǒng)項目。III類采辦項目是指未達到I、II類閾值標(biāo)準(zhǔn)以及未被里程碑決策當(dāng)局指定為重大系統(tǒng)的項目。