二是軟件采辦項(xiàng)目的成本分析。對于超過I類或II類采辦項(xiàng)目閾值的軟件采辦項(xiàng)目，成本評估與計(jì)劃鑒定局負(fù)責(zé)在其進(jìn)入執(zhí)行階段之前進(jìn)行獨(dú)立成本估算，或授權(quán)軍種成本機(jī)構(gòu)開展上述工作。對于沒有超過II類采辦項(xiàng)目閾值的軟件采辦項(xiàng)目，軍種成本機(jī)構(gòu)可根據(jù)其政策與程序進(jìn)行成本分析，流程如下圖所示。

圖4  軟件采辦項(xiàng)目獨(dú)立成本估算流程（中國航空工業(yè)發(fā)展研究中心，作者制圖）

三是國防業(yè)務(wù)系統(tǒng)和服務(wù)采辦成本分析。成本評估與計(jì)劃鑒定局可在其權(quán)限范圍內(nèi)，對國防業(yè)務(wù)系統(tǒng)和服務(wù)采辦項(xiàng)目進(jìn)行成本估算。其中，國防業(yè)務(wù)系統(tǒng)成本分析包括成本影響研究、成本效益分析、粗略的數(shù)量級估算、備選方案成本比較、成本性能參數(shù)和項(xiàng)目基線成本。

（3）提出了成本估算的風(fēng)險(xiǎn)管理要求

為提高裝備采辦經(jīng)費(fèi)使用效益，防止出現(xiàn)“拖、降、漲”問題，5000．73指示明確提出了成本估算中的風(fēng)險(xiǎn)管理要求。一是開展成本分析的風(fēng)險(xiǎn)分析與管理。5000．73指示要求在國防部項(xiàng)目的所有成本估算工作和選擇性采辦報(bào)告中必須加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)管理研究，包括項(xiàng)目成本與進(jìn)度的潛在風(fēng)險(xiǎn)及其規(guī)避措施的風(fēng)險(xiǎn)分析、支撐決策的備選方案定義與評估以及為增強(qiáng)措施的可行性，利用真實(shí)的歷史成本信息，基于合同及執(zhí)行結(jié)果等已驗(yàn)證信息進(jìn)行類比分析等，并應(yīng)充分考慮通貨膨脹和價(jià)格上漲因素。二是開展切合實(shí)際的成本估算。根據(jù)承包商和政府采集的歷史真實(shí)成本信息，為重大國防采辦項(xiàng)目提供準(zhǔn)確的信息和真實(shí)的成本估算，確保重大國防采辦項(xiàng)目能夠順利完成。同時(shí)，為資源分配決策提供強(qiáng)力支撐。

（4）強(qiáng)化了成本分析的現(xiàn)代化數(shù)據(jù)管理工具

5000．73指示提倡采用數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)手段，充分利用已有的成本分析數(shù)據(jù)平臺和信息系統(tǒng)，提升數(shù)據(jù)的廣泛性與完備性，進(jìn)一步提高成本分析可靠性。其中，通過成本與軟件數(shù)據(jù)報(bào)告系統(tǒng)收集超過1億美元（當(dāng)年幣值）采辦項(xiàng)目成本數(shù)據(jù)。系統(tǒng)授權(quán)用戶按照一定規(guī)范完成工作分解結(jié)構(gòu)、程序資源分配、承包商成本、軟件資源、承包商業(yè)務(wù)、維修零件、技術(shù)指標(biāo)等數(shù)據(jù)上報(bào)；通過使用與保障成本可視化與管理系統(tǒng)收集、整合及管理各類使用與保障成本數(shù)據(jù)。

3、新版5000．84指示強(qiáng)化成本、進(jìn)度與性能的綜合權(quán)衡分析

8月，美國防部發(fā)布新版5000．84指示《備選方案分析》，新版指示要求在裝備開發(fā)決策之前，對成本、進(jìn)度和性能進(jìn)行權(quán)衡分析；要有足夠的備選方案以利于權(quán)衡分析；備選方案考慮漸進(jìn)采辦、原型機(jī)和使用模塊化開放系統(tǒng)的方法；壽命周期成本分析；評估聯(lián)合軍事需求是否與聯(lián)合需求監(jiān)督委員會建議的成本和進(jìn)度目標(biāo)相一致；考慮可支付性，包括里程碑決策者確定的可支付性目標(biāo)。

4、新版5000．85指示強(qiáng)化重大能力采辦項(xiàng)目全周期的獨(dú)立成本估算

8月，美國防部發(fā)布新版5000．85指示《重大能力采辦》，在重大國防采辦項(xiàng)目決策點(diǎn)評審考慮范圍、重點(diǎn)事項(xiàng)以及階段內(nèi)容設(shè)置上都做了調(diào)整。其中，文件要求對于重大國防采辦項(xiàng)目，在里程碑A、里程碑B、低速初始生產(chǎn)、全速生產(chǎn)決策與全面部署決策之前都要進(jìn)行獨(dú)立的成本估算和技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)評估。將獨(dú)立的成本估算和技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)評估貫穿于全壽命周期，這是上版所沒有的。

5、新版5105．84指令優(yōu)化采辦項(xiàng)目成本管理機(jī)構(gòu)職責(zé)

8月，美國防部發(fā)布新版5105．84指令《成本評估與計(jì)劃鑒定局局長》，重點(diǎn)優(yōu)化了成本評估與計(jì)劃鑒定局的職責(zé)與職能及其與國防部部局的工作關(guān)系。成本評估與計(jì)劃鑒定局局長是國防部長和國防部其他高級官員的首席助理和顧問，負(fù)責(zé)獨(dú)立的成本評估、項(xiàng)目評估和分析，主要負(fù)責(zé)以下工作：一是在國防資源分配方面，負(fù)責(zé)對規(guī)劃、計(jì)劃、預(yù)算與執(zhí)行系統(tǒng)中規(guī)劃與計(jì)劃工作進(jìn)行分析并提出建議。二是在需求生成方面，編制重大能力采辦的備選方案分析指南，分析與需求有關(guān)的資源問題，對備選方案進(jìn)行經(jīng)濟(jì)性分析，向需求生成主管部門提出建議。三是在國防采辦方面，制定國防采辦項(xiàng)目成本估算與分析的政策與程序，就國防采辦項(xiàng)目成本估算和成本分析提供指導(dǎo)，審查所有與重大能力采辦有關(guān)的成本估算和成本分析，對采辦與保障副部長任里程碑決策當(dāng)局的重大能力采辦項(xiàng)目進(jìn)行獨(dú)立的成本估算和成本分析，審查國防部部局的成本估算、成本分析等。新版5105．84指令也明確了成本評估與計(jì)劃鑒定局與國防部部局的工作關(guān)系。成本評估與計(jì)劃鑒定局在履行其指定的職責(zé)與職能時(shí)應(yīng)做到三個(gè)方面，一是可以向國防部長直接匯報(bào)；二是根據(jù)適用法律，利用國防部長提供的資源，對包括成本評估與計(jì)劃鑒定首席副局長、成本評估副局長、計(jì)劃鑒定副局長在內(nèi)可能設(shè)立的職位和組織行使權(quán)力、指導(dǎo)和控制；三是與其他國防部長辦公室官員、國防部部局首腦以及具有間接或相關(guān)職能的聯(lián)邦、州或地方官員協(xié)調(diào)和交換信息。國防部長辦公室首席助理和國防部部局首腦應(yīng)確保成本評估與計(jì)劃鑒定局能夠及時(shí)獲取評估所需相關(guān)數(shù)據(jù)，并與成本評估與計(jì)劃鑒定局就權(quán)利、責(zé)任與職能有關(guān)事項(xiàng)進(jìn)行協(xié)調(diào)。

6、新版5000．01指令將經(jīng)濟(jì)性作為25項(xiàng)采辦政策之一

9月，美國防部發(fā)布新版5000．01指令《國防采辦系統(tǒng)》，這是繼1月發(fā)布新版5000．02指示《自適應(yīng)采辦框架的運(yùn)行》以來的又一份綱領(lǐng)性采辦文件，明確規(guī)定了25項(xiàng)采辦管理政策，其中之一就是“關(guān)注經(jīng)濟(jì)可承受性”。指令文件要求，里程碑決策當(dāng)局和采辦負(fù)責(zé)人必須認(rèn)識到財(cái)政限制的影響，并應(yīng)根據(jù)對未來幾年可用資金的現(xiàn)實(shí)預(yù)測來規(guī)劃項(xiàng)目。為實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)可承受的裝備交付和可維護(hù)性，里程碑決策當(dāng)局和采辦負(fù)責(zé)人應(yīng)與國防部部局項(xiàng)目規(guī)劃機(jī)構(gòu)協(xié)調(diào)，準(zhǔn)備現(xiàn)實(shí)的項(xiàng)目全周期成本估算、確定產(chǎn)品組合能力需求的優(yōu)先級以及給定投資組合中可用的項(xiàng)目資金。國防部各部局必須根據(jù)投資組合中的資金與優(yōu)先級，平衡項(xiàng)目的需求與成本。為此，國防部各部局必須既要考慮到近期的研發(fā)與生產(chǎn)成本，又要考慮部署后的長期作戰(zhàn)與持續(xù)保障成本。

7、美國防部發(fā)布新版成本估算指南

9月，美國防部成本評估與計(jì)劃鑒定局發(fā)布新版《使用與保障成本估算指南》，從全壽命周期成本概述、成本要素結(jié)構(gòu)、使用與保障成本不同指標(biāo)、使用與保障成本的作用、使用與保障成本數(shù)據(jù)來源、使用與保障成本估算流程六個(gè)方面對美軍裝備使用與保障成本分析工作進(jìn)行規(guī)范，與2014年3月版《使用與保障成本估算指南》相比增加了使用與保障成本不同指標(biāo)內(nèi)容。作為美軍裝備成本分析業(yè)務(wù)的總負(fù)責(zé)機(jī)構(gòu)，成本評估與計(jì)劃鑒定局發(fā)布的新版《使用與保障成本估算指南》是對新版5000．73指示《成本分析指南與程序》的細(xì)化補(bǔ)充，統(tǒng)計(jì)8類裝備全壽命周期成本構(gòu)成比例（見表2），定義5項(xiàng)使用與保障成本要素結(jié)構(gòu)，給出3種使用與保障成本的計(jì)量指標(biāo)，明確4個(gè)使用與保障成本應(yīng)用領(lǐng)域，提出2個(gè)使用與保障成本數(shù)據(jù)采集途徑，設(shè)定4步使用與保障成本估算流程，體現(xiàn)了美軍裝備使用與保障成本分析的最佳實(shí)踐與具體做法。

表2  美軍主要裝備類型全壽命周期成本比例

12月，美國防部成本評估與計(jì)劃鑒定局發(fā)布《國防部成本估算指南（1．0版）》，從目的、政策、性質(zhì)與定義，成本估算程序，項(xiàng)目定義，成本估算基準(zhǔn)，識別、收集、驗(yàn)證、規(guī)范化與分析數(shù)據(jù)，選擇成本／進(jìn)度估算方法，建立成本估算模型，最終結(jié)果與報(bào)告8個(gè)方面對美軍裝備成本分析工作進(jìn)行規(guī)范。作為美軍裝備成本分析業(yè)務(wù)的總負(fù)責(zé)機(jī)構(gòu)，成本評估與計(jì)劃鑒定局發(fā)布的首個(gè)《國防部成本估算指南》是對2020年3月新版5000．73指示《成本分析指南與程序》的細(xì)化補(bǔ)充，設(shè)置3級法規(guī)制度體系，明確8個(gè)成本估算應(yīng)用場景，給出4種基本估算方法，強(qiáng)調(diào)學(xué)習(xí)曲線因素對裝備成本的影響，定義6類裝備成本指標(biāo)，體現(xiàn)了美軍裝備成本分析的最佳實(shí)踐與具體做法。

二、美國防部發(fā)布2019財(cái)年國防采辦績效評估報(bào)告與成本評估年度報(bào)告，全面反映美軍國防采辦效益進(jìn)展情況

3月，美國防部成本評估與計(jì)劃鑒定局發(fā)布了2019財(cái)年國防部成本評估活動(dòng)年度報(bào)告，梳理美國防部成本分析組織機(jī)構(gòu)運(yùn)行情況，明確重大國防采辦項(xiàng)目成本評估程序，強(qiáng)化成本分析現(xiàn)代化數(shù)據(jù)管理工具的應(yīng)用，總結(jié)國防部2019財(cái)年成本評估重大活動(dòng)，籌劃2021年國防部成本分析研討會。

美國防部2019財(cái)年成本評估的主要活動(dòng)包括：

一是重大國防采辦項(xiàng)目里程碑審查。2019財(cái)年，成本評估與計(jì)劃鑒定局共進(jìn)行了總統(tǒng)飛機(jī)替代計(jì)劃V－25B、地面戰(zhàn)略威懾等10個(gè)重大國防采辦項(xiàng)目的里程碑節(jié)點(diǎn)的成本評估審查。獨(dú)立成本評估時(shí)間一般在2天到4個(gè)月時(shí)間，通常在2個(gè)月以內(nèi)完成；

二是多年采購合同成本分析。2019財(cái)年，成本評估與計(jì)劃鑒定局為F／A－18E／F戰(zhàn)斗機(jī)、E－2D預(yù)警機(jī)、“標(biāo)準(zhǔn)”－6導(dǎo)彈等3個(gè)擬采用多年采購合同策略的項(xiàng)目準(zhǔn)備獨(dú)立成本評估報(bào)告，以支撐國防部向國會證明其開支節(jié)省情況，分別為10．3％、10．0％和10．3％。9月，美國防部負(fù)責(zé)采辦與保障的副部長辦公室發(fā)布機(jī)構(gòu)重組以來的第3份《國防采辦系統(tǒng)績效評估的選擇性分析》，也是自2013年以來系列評估報(bào)告的第7份，重點(diǎn)對“納恩－邁克柯迪法案”超支情況、項(xiàng)目研發(fā)成本績效、項(xiàng)目采購成本績效以及項(xiàng)目進(jìn)度績效等四個(gè)方面情況進(jìn)行綜合評估。

其中，按照突破“納恩－邁克柯迪法案”基線原因所處階段的不同對項(xiàng)目進(jìn)行綜合分析，發(fā)現(xiàn)項(xiàng)目初始階段中不切實(shí)際的成本與進(jìn)度基線估計(jì)、樂觀的性能預(yù)期以及不成熟的技術(shù)或集成風(fēng)險(xiǎn)是造成項(xiàng)目突破基線的根本原因；項(xiàng)目執(zhí)行階段中政府或承包商對項(xiàng)目管理不善、合同激勵(lì)不充分、采購數(shù)量變更以及項(xiàng)目執(zhí)行中遇到不可預(yù)見問題是造成項(xiàng)目突破基線的主要原因。報(bào)告還對1997年至2019年的212個(gè)不同類型重大國防采辦項(xiàng)目突破基線的數(shù)量進(jìn)行了占比分析，研究發(fā)現(xiàn)：化學(xué)武器銷毀項(xiàng)目和航天發(fā)射項(xiàng)目突破基線的比例最高，選定項(xiàng)目的超支占比達(dá)到100％；直升機(jī)項(xiàng)目突破基線的比例也較高，選定項(xiàng)目的超支占比達(dá)到50％（如表3所示）。

表3  1997－2019年美軍國防采辦項(xiàng)目超支情況

三、美國政府主要機(jī)構(gòu)持續(xù)跟蹤評估采辦項(xiàng)目費(fèi)用，凸顯對經(jīng)濟(jì)性管理問題的重視

2020年，美國政府主要機(jī)構(gòu)持續(xù)跟蹤評估采辦項(xiàng)目費(fèi)用變化情況。其中：美國政府問責(zé)局發(fā)布武器系統(tǒng)年度評估報(bào)告，認(rèn)為121個(gè)項(xiàng)目總估算成本為18584億美元；美國國會研究服務(wù)局持續(xù)研究多年采購策略，認(rèn)為有利于節(jié)約采辦項(xiàng)目成本；美國國會研究服務(wù)局和政府問責(zé)局發(fā)布報(bào)告，認(rèn)為F－35戰(zhàn)斗機(jī)項(xiàng)目總費(fèi)用創(chuàng)美軍記錄、單價(jià)下降明顯。

1、121個(gè)項(xiàng)目總估算成本為18584億美元

6月，美國政府問責(zé)局發(fā)布重大武器項(xiàng)目年度評估報(bào)告，報(bào)告主題是“能力更快交付突顯對項(xiàng)目知識和數(shù)據(jù)一致監(jiān)管的重要性”。這是美國政府問責(zé)局開展的第18次重大武器項(xiàng)目評估，首次將重大IT項(xiàng)目、中間層采辦項(xiàng)目納入評估范圍，共評估了2019年度121個(gè)項(xiàng)目，比上一年度增加33個(gè)。評估認(rèn)為采辦項(xiàng)目成本和進(jìn)度已得到了有效控制，但是不完整的項(xiàng)目知識、不一致的軟件開發(fā)方法和網(wǎng)絡(luò)安全做法構(gòu)成了對項(xiàng)目監(jiān)管和推進(jìn)的新挑戰(zhàn)。本次評估的121個(gè)項(xiàng)目總估算成本為18584億美元（見表4）。其中，100個(gè)建立成本基線的重大采辦項(xiàng)目和重大IT項(xiàng)目，總估算成本為18101億美元；21個(gè)沒有建立成本基線的未來重大采辦項(xiàng)目和中間層采辦項(xiàng)目，初步估算的階段采辦成本為483億美元。

表4  2019年度政府問責(zé)局評估項(xiàng)目的估算成本

2、美F－35戰(zhàn)斗機(jī)項(xiàng)目總費(fèi)用創(chuàng)紀(jì)錄、單價(jià)下降明顯

2020年，美國國會研究服務(wù)局和美國政府問責(zé)局持續(xù)對美軍歷史上總費(fèi)用最大的F－35聯(lián)合攻擊戰(zhàn)斗機(jī)項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)性問題進(jìn)行跟蹤與研究，相繼發(fā)布了一系列研究報(bào)告。

（1）國會研究服務(wù)局研究情況

美國國會研究服務(wù)局分別于3月、4月和5月發(fā)布了4份有關(guān)F－35項(xiàng)目綜合評估報(bào)告。以5月份版為準(zhǔn)，對該項(xiàng)目的投資與成本、小批合同、多年采購、統(tǒng)包采購和經(jīng)濟(jì)可承受性等情況進(jìn)行了綜合評估，主要內(nèi)容如下：①2020財(cái)年國防授權(quán)法和撥款法相關(guān)內(nèi)容美國2020財(cái)年的國防授權(quán)法申請109億美元采購90架F－35（包括60架F－35A、10架F－35B和20架F－35C），比政府申請額度增加了11架飛機(jī)，金額減少了5億美元。2020財(cái)年的國防撥款法批復(fù)為采購98架F－35（包括62架F－35A、16架F－35B和20架F－35C） 提供111億美元，比政府申請額度增加了20架飛機(jī)，金額增加了13億美元。目前，美軍計(jì)劃采購F－35的數(shù)量為2456架，包括1763架F－35A、353架F－35B、340架F－35C，另外有14架科研樣機(jī)。在2018年12月最新估算的項(xiàng)目總費(fèi)用約為3405億美元（2012財(cái)年幣值，含8個(gè)國際用戶的投資），包括科研、采購和條件建設(shè)費(fèi)用。美國政府提出的2021財(cái)年國防預(yù)算，要求為F－35項(xiàng)目提供約114億美元的采購資金，包括美國空軍采購48架F－35A，海軍陸戰(zhàn)隊(duì)采購10架F－35B，海軍和海軍陸戰(zhàn)隊(duì)采購20架F－35C，以及為未來飛機(jī)采購的預(yù)先投資，并繼續(xù)進(jìn)行改裝。該預(yù)算還為F－35研發(fā)提供約17億美元。②小批合同情況F－35目前是在低速率初始生產(chǎn)狀態(tài)，現(xiàn)已就前14批次達(dá)成協(xié)議，合同單價(jià)也隨著生產(chǎn)批次的增加而持續(xù)下降（見表5）。例如，第8批次的單價(jià)（包括機(jī)身、發(fā)動(dòng)機(jī)和利潤）較第7批次降低約3．6％，較第6批次降低約4．2％。在第5、6、7批次中，與研制生產(chǎn)并行相關(guān)的任何成本超支將在承包商和政府之間平均分?jǐn)偂Ｔ诘?批次之前，由政府獨(dú)自承擔(dān)這些費(fèi)用。從第8批次開始，承包商開始承擔(dān)100％的成本超支；如果實(shí)際成本低于合同成本，承包商將獲得節(jié)省額的80％，政府獲得節(jié)省額的20％。2019年6月10日，美國防部和洛馬公司就F－35小批生產(chǎn)第12批次達(dá)成了初步協(xié)議，并對第13和第14批次進(jìn)行了選擇，這筆交易包括價(jià)值340億美元的478架飛機(jī)（含國際合作伙伴訂單）。2019年10月29日，雙方分別就第12批次的149架、 第13批 次 的160架和第14批次的169架飛機(jī)完成了談判，其中包括351架F－35A、86架F－35B和41架F－35C。美國防部采辦與保障副部長表示，第13批次F－35A的重復(fù)性出廠單價(jià)目標(biāo)為8000萬美元。從第11批次到14批次，F(xiàn)－35A／B／C三型機(jī)的重復(fù)性出廠單價(jià)預(yù)計(jì)平均降低12．7％。

表5  F－35低速初始生產(chǎn)合同簽訂情況（單位：億美元，當(dāng)年幣值）

備注：（a）第1～8批次出廠單價(jià)不含發(fā)動(dòng)機(jī)價(jià)格；第9～11批次含發(fā)動(dòng)機(jī)價(jià)格。（b）數(shù)量不包括國際用戶訂單。（c）根據(jù)美國防部2019年3月17日發(fā)布的選擇性采辦報(bào)告，F(xiàn)－35A發(fā)動(dòng)機(jī)計(jì)劃單價(jià)為1110萬美元，F(xiàn)－35B發(fā)動(dòng)機(jī)計(jì)劃單價(jià)為2700萬美元，F(xiàn)－35C發(fā)動(dòng)機(jī)計(jì)劃單價(jià)為1120萬美元。③投資與成本截至2019年12月，F(xiàn)－35項(xiàng)目的估算總采辦成本，包括研制經(jīng)費(fèi)、采購經(jīng)費(fèi)和條件建設(shè)經(jīng)費(fèi)總計(jì)約3405億美元（2012年幣值）。其中研制經(jīng)費(fèi)約703億美元，采購經(jīng)費(fèi)約2656億美元，條件建設(shè)經(jīng)費(fèi)約45億美元。按當(dāng)年美元（未經(jīng)通脹調(diào)整）計(jì)算，估算總采辦成本約4283億美元，其中研制經(jīng)費(fèi)約679億美元，采購經(jīng)費(fèi)約3553億美元，條件建設(shè)經(jīng)費(fèi)約52億美元。截至2018財(cái)年，F(xiàn)－35項(xiàng)目共獲得約1376億美元（當(dāng)年幣值）的資金，其中研制經(jīng)費(fèi)約569億美元，采購經(jīng)費(fèi)約782億美元，條件建設(shè)經(jīng)費(fèi)約24億美元。對于F－35機(jī)身，截至2018年12月，F(xiàn)－35項(xiàng)目采辦單位成本約為1．183億美元（2012財(cái)年幣值）；平均采購單位成本約為9400萬美元（2012財(cái)年幣值）。該成本不包括發(fā)動(dòng)機(jī)及其附件。發(fā)動(dòng)機(jī)方面，截至2019年12月，F(xiàn)－35發(fā)動(dòng)機(jī)項(xiàng)目采辦單位成本約為2200萬美元（2012財(cái)年幣值），平均采購單位成本為1670萬美元（2012財(cái)年幣值）。從2016年12月開始，國防部選擇性采辦報(bào)告列出了三型飛機(jī)和發(fā)動(dòng)機(jī)以及獨(dú)立機(jī)身的單位重復(fù)性出廠成本。

表6  F－35戰(zhàn)斗機(jī)計(jì)劃的重復(fù)性出廠單價(jià)

自2015年以來，F(xiàn)－35機(jī)隊(duì)的全生命周期的作戰(zhàn)和維持成本估計(jì)超過1萬億美元。最新的F－35選擇性采辦報(bào)告說明了降低這些成本的必要性：根據(jù)目前的估計(jì)，根據(jù)既定的機(jī)隊(duì)增長計(jì)劃，F(xiàn)－35預(yù)計(jì)的維持費(fèi)用將使未來的維護(hù)預(yù)算吃緊�？偝邪�商必須采用急需的供應(yīng)鏈管理可承受性計(jì)劃，優(yōu)化供應(yīng)鏈中備件和新生產(chǎn)部件的優(yōu)先順序，并允許交換必要的數(shù)據(jù)權(quán)限，以實(shí)施軟件能力升級。

（2）政府問責(zé)局研究情況

5月，美國政府問責(zé)局發(fā)布F－35項(xiàng)目綜合評估最新報(bào)告《F－35聯(lián)合攻擊戰(zhàn)斗機(jī)：應(yīng)對制造和現(xiàn)代化風(fēng)險(xiǎn)的行動(dòng)》。報(bào)告指出，根據(jù)美國防部2019年4月最新估算，F(xiàn)－35項(xiàng)目總費(fèi)用約為4284億美元（當(dāng)年幣值），較2001年10月最初基線上漲83．86％；其中，研制費(fèi)679億美元，上漲97．38％；采購費(fèi)3553億美元，在美軍計(jì)劃采購數(shù)量減少近400架的情況下，上漲80．72％。

表7  F－35項(xiàng)目費(fèi)用變化情況（當(dāng)年幣值）

備注：（a）采購數(shù)量僅為美軍需求。其中，F(xiàn)－35A為1763架，F(xiàn)－35B為353架，F(xiàn)－35C為340架；（b）項(xiàng)目采辦單位成本指的是項(xiàng)目總費(fèi)用除以總數(shù)量；（c）平均采購單位成本指的是采購費(fèi)除以采購數(shù)量；（d）2019年4月最新估算結(jié)果中，F(xiàn)－35基準(zhǔn)型研制費(fèi)用為573億美元，F(xiàn)－35第4批次（Block 4）研制費(fèi)用為106億美元；F－35基準(zhǔn)型采購費(fèi)用為3519億美元，F(xiàn)－35第4批次采購費(fèi)用為34億美元。報(bào)告指出，美國防部已與洛馬公司達(dá)成總金額340億美元、478架F－35戰(zhàn)斗機(jī)第12～14批次采購協(xié)議。與第11批次相比，F(xiàn)－35A／B／C三型戰(zhàn)斗機(jī)在第14批次中的出廠單價(jià)將分別降低12．8％、12．3％和13．2％。第13批次F－35A戰(zhàn)斗機(jī)出廠單價(jià)（重復(fù)性出廠價(jià)格）將首次降至8000萬美元以下，并在第14批次進(jìn)一步降至7300萬美元。

圖5  F－35A出廠單價(jià)變化情況（中國航空工業(yè)發(fā)展研究中心，作者漢化）

四、美國國會預(yù)算局分析認(rèn)為美2021未來財(cái)年基礎(chǔ)國防預(yù)算將繼續(xù)保持增長

9月，美國國會預(yù)算局發(fā)布《2021未來財(cái)年國防計(jì)劃的長期影響》報(bào)告，分析了美國防部在“未來年度國防計(jì)劃”期間（即2021財(cái)年至2025財(cái)年）的基礎(chǔ)國防預(yù)算，并預(yù)測了至2035財(cái)年時(shí)的國防計(jì)劃下的基礎(chǔ)國防預(yù)算（包括作戰(zhàn)與維持、采辦以及基礎(chǔ)設(shè)施3大類經(jīng)費(fèi)）。2021－2025財(cái)年，2021財(cái)年國防預(yù)算提案中，美國防部預(yù)算7060億美元，在消除通貨膨脹影響后，比2020財(cái)年降低4％。其中6370億美元用于基礎(chǔ)國防預(yù)算，690億美元用于緊急活動(dòng)和海外應(yīng)急行動(dòng)，即與戰(zhàn)爭有關(guān)的臨時(shí)活動(dòng)，例如在阿富汗和其他地方的行動(dòng)。根據(jù)2021財(cái)年未來年度國防計(jì)劃估計(jì)，到2025財(cái)年，國防預(yù)算將相對平穩(wěn)，以2021財(cái)年的美元計(jì)算，平均每年約7070億美元。在這期間，分配給基礎(chǔ)國防預(yù)算金額也將幾乎保持不變。2025－2035財(cái)年，美國防部國防計(jì)劃支出將穩(wěn)步增長，到2035財(cái)年時(shí)增長至7810億美元，見圖6。此10年周期內(nèi)的增長率預(yù)計(jì)達(dá)到10％。推動(dòng)增長的主要因素有：①軍事人員的補(bǔ)償費(fèi)用和作戰(zhàn)與維持經(jīng)費(fèi)的穩(wěn)步增長；②為滿足軍隊(duì)現(xiàn)代化目標(biāo)與軍隊(duì)規(guī)模所需的武器系統(tǒng)采辦。其中，20％用于軍事人員費(fèi)用，50％用于作戰(zhàn)與維持費(fèi)用，30％用于武器系統(tǒng)研發(fā)與采購。美國防部基礎(chǔ)國防預(yù)算分配方面，2021－2025財(cái)年期間，作戰(zhàn)與維持支出（含軍事人員費(fèi)用）約占國防部基礎(chǔ)預(yù)算的三分之二，武器系統(tǒng)采辦支出約占三分之一，基礎(chǔ)設(shè)施支出占比不到2％。2025－2035財(cái)年期間，作戰(zhàn)與維持經(jīng)費(fèi)將從2025財(cái)年的4550億美元增長至2035財(cái)年的5050億美元，增長11％；武器系統(tǒng)采辦經(jīng)費(fèi)將從2025財(cái)年的2420億美元增長至2035財(cái)年的2630億美元，增長9％；基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)經(jīng)費(fèi)將從2025財(cái)年的100億美元增長至2035財(cái)年的120億美元，見圖6。

圖6  美國防部開支歷史與未來預(yù)測的分配（中國航空工業(yè)發(fā)展研究中心，作者漢化）

五、美、俄、印、韓、日等八個(gè)國家國防預(yù)算持續(xù)維持高位

2020年，美國、俄羅斯、印度、韓國、日本、英國、法國、德國等八個(gè)國家國防預(yù)算持續(xù)維持高位，總體達(dá)到2008年世界金融危機(jī)以來最高水平。美國以2021年國防預(yù)算7405億美元高居全球榜首，俄羅斯、印度緊隨其后。以下是八個(gè)主要國家的國防預(yù)算情況。

1、美國2021財(cái)年國防預(yù)算繼續(xù)維持7000億美元持高位

2020年2月，美國政府公布總額達(dá)7405億美元的2021財(cái)年國防預(yù)算申請，其中美國防部占7054億美元（包括6364億美元的基礎(chǔ)預(yù)算和690億美元的海外應(yīng)急行動(dòng)預(yù)算），美能源部（主要開展核彈頭研制與維護(hù)等工作）占351億美元。美國防部預(yù)算申請與其2020財(cái)年獲批額度（7046億美元，不包括自然災(zāi)害應(yīng)急資金）基本相當(dāng)，保持了7000億美元量級高位，并繼續(xù)重點(diǎn)圍繞針對中、俄的高端戰(zhàn)爭能力建設(shè)進(jìn)行資金分配。

2、俄羅斯2021－2023年國防預(yù)算持續(xù)增長

俄羅斯國防預(yù)算草案的解釋性文件中稱，未來三年的聯(lián)邦預(yù)算草案中規(guī)定，2021年、2022年和2023年的國防預(yù)算分別為3．113萬億盧布、3．231萬億盧布以及3．257萬億盧布。2021年和2023年國防預(yù)算有所增加，其在聯(lián)邦預(yù)算開支中的占比從2020年的13．9％增加到14．5％，2022年國防開支總額也有較大增加，比重為15．1％。與此同時(shí)，武裝力量日常運(yùn)作開支項(xiàng)，2021年將增撥51．41億盧布，2022年將增撥85．93億盧布，2023年將增撥357．27億盧布。

3、印度2021財(cái)年國防預(yù)算增長6％

印度政府2020－2021財(cái)年共為其國防部申請4．71萬億盧比（約669億美元），包括國防預(yù)算和非國防預(yù)算兩部分。國防預(yù)算為3．23萬億盧比（約合452億美元），較上一年度增長6％，占其國內(nèi)生產(chǎn)總值的比例為1．43％；非國防預(yù)算（非國防預(yù)算包括國防退休金預(yù)算和國防部業(yè)務(wù)局預(yù)算）為1．48萬億盧比（約合211億美元）。三軍裝備采購預(yù)算投入達(dá)1．13萬億盧比（約159億美元），與上一財(cái)年相比僅僅增長了4．67億美元。從部門看，陸軍預(yù)算高居首位，空軍、海軍次之。其中，2020－2021財(cái)年陸軍預(yù)算為17941．5億盧比（約合237．05億美元），空軍7324．5億盧比（約合96．77億美元），海軍4962．3億盧比（約合65．56億美元），國防研究與發(fā)展組織（DRDO）1932．7億盧比（約合25．54億美元），國有軍工廠（OFS）144．3億盧比（約合1．91億美元）。

4、韓國2021財(cái)年國防預(yù)算同比增加5．5％

9月，韓國國防部向國會提交的2021年國防預(yù)算為52．9174萬億韓元（約449億美元），同比增長5．5％，再次創(chuàng)下新高。為增強(qiáng)綜合安全能力，以應(yīng)對來自各領(lǐng)域安全威脅，同時(shí)應(yīng)對傳染病、恐怖主義等非傳統(tǒng)安全挑戰(zhàn)，韓國擬大幅提升“戰(zhàn)力運(yùn)營費(fèi)”，2021年該方面預(yù)算約為35．84萬億韓元，同比增長7．1％，增幅創(chuàng)近10年新高；用于“防衛(wèi)力改善費(fèi)”的預(yù)算規(guī)模約為17．07萬億韓元，同比增長2．4％。國防預(yù)算中的14．57萬億韓元將用于采購必要的軍事裝備等資產(chǎn)，以應(yīng)對朝鮮核武器、大規(guī)模殺傷性武器威脅，并確保有能力從美軍手中收回戰(zhàn)時(shí)作戰(zhàn)指揮權(quán)；同時(shí)計(jì)劃安排近4000億韓元，引進(jìn)先進(jìn)的監(jiān)視設(shè)備等設(shè)施，加強(qiáng)軍事基地和沿海地區(qū)安全；用于開展尖端國防技術(shù)研發(fā)的預(yù)算為4．25萬億韓元，同比增長8．5％。

5、日本2021財(cái)年國防預(yù)算517億美元，八年連漲

9月，日本防衛(wèi)省向內(nèi)閣提交2021財(cái)年防衛(wèi)預(yù)算申請，金額高達(dá)5．49萬億日元，較上一年（2020財(cái)年預(yù)算申請額為5．32萬億日元）增長1．7％。12月，日本政府正式批準(zhǔn)2021財(cái)年防衛(wèi)預(yù)算為5．34萬億日元（約合517億美元），較上一年增長1．1％，連續(xù)實(shí)現(xiàn)八年增長，再度創(chuàng)下歷史新高。日本首相菅義偉正在延續(xù)前任安倍晉三實(shí)施的軍事擴(kuò)張，為日本軍事力量提供新型武器裝備。

6、英國政府追加2020－2021年國防預(yù)算

英國國防部2020－2021年的已有預(yù)算為415億英鎊（約合548億美元），11月，英國政府計(jì)劃在未來4年追加165億英鎊（約合218億美元）的國防經(jīng)費(fèi)，每年約40億英鎊。增加的國防預(yù)算將主要用于技術(shù)研發(fā)，提升網(wǎng)絡(luò)、太空以及應(yīng)對國防軍工的弱點(diǎn)。英國國防部計(jì)劃成立人工智能局、國家網(wǎng)絡(luò)部隊(duì)，并希望新的太空司令部能夠在2022年實(shí)現(xiàn)首次火箭發(fā)射。

7、法國2021財(cái)年國防預(yù)算增長4．5％

法國2021年國防預(yù)算為497億歐元（約合583億美元），相比2020年上升了4．5％。其中，223億歐元用于采購，123億歐元用于支付工資，85億歐元用于發(fā)放退休金，46億歐元用于軍隊(duì)運(yùn)營，另有20億歐元用于退伍軍人、紀(jì)念與國家關(guān)聯(lián)費(fèi)用。

8、德國2021財(cái)年國防預(yù)算增長3．9％

9月，德國批準(zhǔn)了2021年國家預(yù)算以及2020－2024年財(cái)務(wù)計(jì)劃，其中，2021年的國防預(yù)算為468．1億歐元（545．6億美元），相比上一年度增長3．9％。2022年國防預(yù)算將增至468．3億歐元，2023年將略微下降到461．3億歐元，2024年維持在461．4億歐元。

（中國航空工業(yè)發(fā)展研究中心  魏慧豐，張海濤）                                          

本篇供稿：財(cái)經(jīng)研究所